Ministro Andre Mendonça, relator, vota pela concessão do Mandado de Segurança impetrado pelo SINDSJUS-PI perante o STF

1.Considerando ter sido angularizada a relação processual, com a prestação de informações pela autoridade apontada como coatora, bem como ter havido manifestação da Procuradoria-Geral da República, submeto o feito, imediatamente, a julgamento pelo Colegiado.

2. Nesse sentido, inicialmente indefiro o pedido formulado pela Federação das Entidades Sindicais dos Oficiais de Justiça do Brasil (Fesojus/BR) para intervir no feito. Isso porque, como reiteradamente decidido por esta Corte, é inadmissível intervenção de terceiros em mandado de segurança, o que se deve ao rito especial a que submetido e à ausência de previsão expressa no art. 24 da Lei nº 12.016, de 2009. Nesse sentido cito, exemplificativamente, os seguintes precedentes:

3.Avançando no exame, observo que a parte impetrante se insurge contra deliberação, do CNJ, no Pedido de Providências nº 0008609- 69.2018.2.00.0000, pretendendo a sua desconstituição.

4. Anoto, nesse sentido, que, conforme estabelecido no art. 103-B, § 4º, inc. II, da Constituição da República, compete ao CNJ o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura, “zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União”. Bem por isso que este Tribunal reconhece a legitimidade do CNJ para fiscalizar, de ofício, atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário (nesse sentido, exemplificativamente: MS nº 26.163/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 24/04/2008, p. 05/09/2008).

5.Tratando-se de órgão de natureza técnica, com atribuições estabelecidas constitucionalmente, devem ser evitadas interferências antecipadas ou indevidas sobre a atuação desse Conselho, pelo que eventual revisão judicial de seus atos deve estar reservada a situações excepcionalíssimas.

6. Ao assim agir, o Poder Judiciário, presentado por esta Suprema Corte, assegura a devida deferência às avaliações realizadas por esse Órgão, prestigiando a missão constitucional a ele confiada e sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria.

7.A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal caminha nesse sentido, indicando a excepcionalidade do controle pelo Poder Judiciário sobre os atos do CNJ e do CNMP. Exemplificativamente, trago à colação o seguinte precedente evidenciando esse entendimento:

8.Assim, o excepcional controle jurisdicional somente se justifica em hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, entre as quais: (i) inobservância ao devido processo legal; (ii) exorbitância de suas atribuições e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade de seus atos. Tais hipóteses são as únicas que admitem o controle judicial sobre os atos do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público. Destaco os seguintes precedentes desta Corte sobre o tema:

9. A questão que se coloca, então, é examinar se o ato do CNJ aqui sindicado está eivado de flagrante ilegalidade ou teratologia, nos termos explicitados. Pelo quanto acima anotado e constante dos autos, não vislumbro exorbitância das atribuições ou competências do CNJ.

10.O ato sindicado, por meio desta impetração, trata de decisão do CNJ proferida no Pedido de Providências nº 0008609-69.2018.2.00.0000, instaurado para apurar possíveis irregularidades no quadro de pessoal do TJPI, consubstanciadas em ascensões/transposições funcionais de servidores ocupantes de cargos de nível médio para cargos que exigem formação em curso superior. Ou seja, se está diante de ato do CNJ, expedido em procedimento instaurado para apurar a legalidade dos atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário, a saber, o Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, nos termos da competência deste Conselho outorgada pelo art. 103-B, § 4º, inc. II, da Constituição da República.

11. Inocorre, pois, vício ou ilegalidade por ausência de competência ou de atribuição do CNJ para atuar na espécie.

12.De igual forma, pelo quanto narrado e discutido na petição inicial, não se está diante de situação de vulneração ao devido processo legal.

13. Remanesce, então, análise sobre a existência de injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato do CNJ aqui sindicado. E nesse aspecto assiste razão à parte impetrante.

14.Dentre os vários fundamentos trazidos na petição inicial, a impetrante aduz que o CNJ, ao julgar procedente o Pedido de Providências nº 0008609-69.2018.2.00.0000, exerceu verdadeiro controle de constitucionalidade de atos normativos — leis em sentido formal — editados pelo Estado do Piauí. Esse proceder, segundo seus dizeres, não é admitido por esta Corte. Para bem analisar essa alegação, transcrevo trecho dos fundamentos adotados pelo CNJ quando da prática do ato sindicado nesta impetração (e-doc. 29):

1. a Lei nº 5.237/2002 determinou o enquadramento de dois cargos de nível intermediário em cargo de nível superior (Assistentes Técnicos Administrativos passaram a Assessor Técnico Administrativo, PJ/AS – Atividade Superior Judiciária; e os cargos de Escrivão Judicial de 1ª, 2º ou 3º entrância foram transformados em Escrivão Judicial, PJ/AS – Atividade Superior Judiciária);
2. a Lei nº 5.545/2006 determinou que os cargos de Oficial de Justiça e Avaliador e Escrevente Cartorário de 4ª Entrância passassem a ser privativos de portador de curso superior;
3. a Lei Complementar nº 115/2008, transformou alguns cargos de Atividade Intermediária em Analistas Judiciários, como os cargos de Assistente Judiciário, de Escrevente Cartorário de 1ª, 2ª e 3ª entrâncias, de Oficial de Justiça e Avaliador que, conforme art. 66–II e III, foram transformados no cargo de Analista Administrativo do grupo funcional de Analista Judiciário; e
4. as Leis nº 6.582/2014 e nº 6.585/2014 alteraram a Lei Complementar nº 115/2008 para incluir no rol dos cargos transformados no grupo funcional de Analista Judiciário os Oficiais Judiciários e os Atendentes Judiciários com diploma de curso superior.

1. pela Lei nº 5.237/2002, que determinou o enquadramento de dois cargos de nível intermediário em cargo de nível superior (Assistentes Técnicos Administrativos passaram a Assessor Técnico Administrativo, PJ/AS – Atividade Superior Judiciária; e os cargos de Escrivão Judicial de 1ª, 2º ou 3º entrância foram transformados em Escrivão Judicial, PJ/AS – Atividade Superior Judiciária);
2. pela Lei nº 5.237/2002, que determinou que os cargos de Oficial de Justiça e Avaliador e Escrevente Cartorário de 4ª Entrância passassem a ser privativos de portador de curso superior;
3. pela Lei Complementar nº 115/2008, que transformou alguns cargos de Atividade Intermediária em Analistas Judiciários, como os cargos de Assistente Judiciário, de Escrevente Cartorário de 1ª, 2ª e 3ª entrâncias, de Oficial de Justiça e Avaliador que, conforme art. 66–II e III, foram transformados no cargo de Analista Administrativo do grupo funcional de Analista Judiciário; e
4. pelas Leis nº 6.582/2014 e nº 6.585/2014, que alteraram a Lei Complementar nº 115/2008 para incluir no rol dos cargos transformados no grupo funcional de Analista Judiciário os Oficiais Judiciários e os Atendentes Judiciários com diploma de curso superior.”

15.Como se observa, o CNJ, socorrendo-se do entendimento consubstanciado no enunciado nº 43 da Súmula Vinculante do STF, bem como do decidido por esta Corte no Tema nº 697 do ementário da Repercussão Geral, entendeu que no caso se está diante de matéria tida por inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Por essa razão, segundo decidido pelo CNJ, nos termos do art. 4º, § 3º, do seu Regimento Interno, poderá ser afastada, por maioria absoluta, a incidência de norma que veicule matéria tida por inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal e que tenha sido utilizada como base para a edição de ato administrativo, não se estando, assim, diante de declaração de inconstitucionalidade.

16. Para se aferir a adequação, ou não, desse entendimento, há que se fazer uma análise da jurisprudência do STF sobre o tema. Preciso destacar, nesse sentido, que este Supremo já proclamou, em mais de um juízo plenário, a inconstitucionalidade da ascensão funcional enquanto forma de ingresso em carreira diversa daquela que o servidor público começou por concurso (nesse sentido, exemplificativamente, ADI nº 362/AL, Rel. Min. Francisco Rezek, j. 21/11/1996, p. 04/04/1997).

17.De igual forma, esta Corte também já afirmou estarem banidas, das formas de investidura admitidas pela Constituição, a ascensão e a transferência, que são formas de acesso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público ingressou por concurso e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira, mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados. Nesse sentido igualmente já se decidiu que o inc. II do art. 37 da Constituição não permite o aproveitamento, uma vez que, nesse caso, há igualmente o ingresso em outra carreira sem o concurso exigido pelo mencionado dispositivo (nesse sentido, ADI nº 231/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, j. 05/08/1992, p. 13/11/1992).

18. Esses julgados, entre outros, foram consolidando a jurisprudência desta Corte que resultou na edição do enunciado nº 43 da Súmula Vinculante do STF (É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido), bem como na fixação de tese no Tema nº 697 do ementário da Repercussão Geral (É inconstitucional o aproveitamento de servidor, aprovado em concurso público a exigir formação de nível médio, em cargo que pressuponha escolaridade superior).

19.Se isto é verdade, não se pode ignorar, igualmente, a jurisprudência desta Corte admitindo a reestruturação e reformulação de carreiras no serviço público e, com isso, a realização dos correspondentes reenquadramentos dos servidores públicos às novas realidades institucionais e de cargos e salários. Importantes julgamentos sobre o tema foram proferidos nas ADIs nº 4.616/DF, nº 4.151/DF e nº 6.966/DF, de relatoria do eminente Ministro Gilmar Mendes e julgadas conjuntamente, na quais eram impugnadas normas que trataram da reestruturação de carreiras no âmbito da administração pública tributária federal. A ementa do julgamento conjunto desses processos teve o seguinte teor:

1. A reestruturação de cargos públicos pressupõe a similitude entre as atribuições, a equivalência salarial e a identidade dos requisitos de escolaridade para ingresso nos cargos envolvidos. A transposição do cargo de Técnico do Tesouro Nacional para o cargo de Técnico da Receita Federal (Art. 9º da MP 1.915/1999 e Art. 17 da Lei 10.593/2002) não implicou em alteração substancial das atribuições dos cargos em questões. Constatada a absoluta identidade de atribuições e padrão remuneratório, a alteração tão somente do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira não implica, consideradas as particularidades do caso concreto, em provimento derivado de cargo público.
2. A transformação do cargo de Técnico da Receita Federal em cargo de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil se mostra compatível com a Constituição Federal ante a similitude entre as atribuições e a identidade dos requisitos de escolaridade. Equivalência salarial. Comparação inaplicável. Constitucionalidade. Precedentes.
3. Mostra-se ofensivo à isonomia e à eficiência administrativa a não inclusão do cargo de Analista Previdenciário dentre os cargos transformados em Analista- Tributário da Receita Federal do Brasil. Distinções e particularidades quanto ao requisito da equivalência salarial. Interpretação conforme sem redução de texto.

4. É inconstitucional, porque ofensiva à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo, a ampliação, via emenda parlamentar, dos cargos inicialmente previstos na estreita transformação de cargos enunciada na redação original do Art. 10, II da Lei 11.457/2007.
5. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.616 julgada improcedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.151 julgada parcialmente procedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.966 julgada procedente, referendando- se a medida cautelar anteriormente deferida." (ADI nº 4.616/DF, ADI nº 4.151/DF e ADI nº 6.966/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 27/11/2023, p. 31/01/2024; grifos acrescidos).

20.Como razões de decidir nesses julgados, o eminente Relator, Ministro Gilmar Mendes, acolhendo considerações do Ministro Dias Toffoli, assim ponderou:

21. Como se observa desses importantes e recentes julgados, a ocorrência de reestruturação no plano de cargos e salários de determinada carreira, com alteração do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira não implica, por si só, provimento derivado de cargo público nos casos de reenquadramentos. Partindo dessa compreensão sobre a temática, tenho como equivocada a premissa adotada pelo CNJ, no sentido de que a “solução da problemática não demanda maiores digressões, tendo em vista que os casos de enquadramento concretizados pelo Tribunal Piauiense, ao representarem verdadeira burla à exigência de concurso público, por meio de formas de provimento derivado de cargos públicos, violam flagrantemente a sistemática constitucional e o entendimento do Supremo Tribunal Federal outrora mencionado (Súmula Vinculante 43 e Tema 697)”.

22.Analisando o ato apontado como coator, observa-se que o CNJ, sem um exame mais aprofundado envolvendo, entre outros aspectos, a existência ou não de equivalência das funções entre os cargos originários e os cargos criados, limitou-se a fazer um juízo no sentido de que os enquadramentos concretizados pelo Tribunal piauiense seriam inconstitucionais por burla à exigência de concurso público. Ainda que o Conselho Nacional de Justiça afirme não estar exercendo, no caso, controle de constitucionalidade, a consequência do seu julgado, até pela superficialidade e incompletude do exame realizado, equivale, sim, a uma decisão declaratória de inconstitucionalidade, com extrapolação de suas competências e, como consequência, com usurpação da competência desta Corte.

23. Afora isso, é importante consignar que o decidido pelo CNJ vai na contramão do atual entendimento desta Corte, no sentido de que a ocorrência de reestruturação no plano de cargos e salários de determinada carreira, com alteração do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira, não implica, por si só, provimento derivado de cargo público nos casos de reenquadramentos.

24.Há que se trazer, ainda, outro elemento. Conforme explicitado pela parte impetrante na petição inicial, a Lei Complementar estadual nº 230, de 2017, que é posterior às leis referidas na decisão do CNJ aqui sindicada, promoveu uma nova e ampla reestruturação dos cargos e salários no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí. Não mais subsistem, portanto, as reestruturações promovidas pelas Leis mencionadas no ato sindicado, a saber, pela Lei nº 5.237, de 2002, pela Lei Complementar nº 115, de 2008, e pelas Leis nº 6.582, de 2014, e nº 6.585, de 2014.